4月24日，由中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所、中国财政发展协同创新中心、中央财经大学财政税务学院共同举办的政府债券项目绩效评价研讨会在我校举行。来自中央有关部门、中国财政科学研究院、中央财经大学、对外经济贸易大学、中证鹏元资信评估股份有限公司、中国光大银行的专家学者，以及部分中央财经大学财税学院的研究生参加了本次研讨会。
中央财经大学副校长、中财-中证鹏元地方财政投融资研究所所长马海涛教授、中证鹏元资信评估股份有限公司北京分公司张宝一总经理、中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授分别致辞。会议由中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成教授主持。
马海涛副校长在致辞中指出，我国从2015年开始发行地方政府专项债券，在实践中为拓宽地方政府融资渠道，提高地方政府项目融资能力，规范地方政府债券市场发挥了重要作用。但与此同时，地方政府在专项债券资金使用和管理方面，尚还存在一些问题和不足。专项债券区别于一般债券的关键，是所投资的公益项目能否产生稳定收益，以确保专项债券发行、流通和偿还过程的有序推进。因此，对地方政府专项债券资金使用绩效进行全过程评价，建立健全绩效评价机制，有利于强化地方政府专项债券资金管理，增强地方财政支出责任和效率意识，提升专项债券资金使用效率，提高地方公共产品与公共服务质量。此外，近些年随着地方政府债券发行规模的增加，社会各界对其风险的担忧也不断上升。截至2021年3月末，全国地方政府债务余额26.2万亿元，一般债务13.04万亿元，专项债务13.16万亿元。目前从地方政府债务风险监控指标来看，总体风险可控，风险主要体现为区域债务风险与项目债务风险。受我国经济进入新常态带来的财政收入增速下降，和国家近些年持续实施减税降费政策、以及2020年新冠肺炎疫情冲击等多重因素影响，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出。值得欣喜的是，2021年4月13日，国务院印发关于进一步深化预算管理制度改革的意见（以下简称《意见》），其中关于地方政府债务的管理改革要求，包括以下六个方面：健全地方政府债务限额确定机制完善专项债券管理机制；建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制；完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系；加强风险评估预警结果应用；健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制。最后，关于绩效评价管理改革要求，《意见》也明确提出如下的要求，具体包括加强绩效评价结果应用，加大绩效信息公开力度，加快推进绩效指标等标准化规范化，积极推进开展事前绩效评估。马海涛副校长希望各位专家就地方政府债券项目绩效评价畅所欲言，提出真知灼见，为政府决策和学术研究做出自己的贡献。
马海涛 副校长致辞
张宝一总经理认为，2015年以来，政府债券在财政资金筹集和运用中发挥了重大作用。基于中证鹏元评级公司近些年对多个省级地方政府债券项目评审工作的实践经验，建议在开展地方政府债券项目绩效评价工作时，应由地方政府牵头，将资金的使用部门、高校科研机构、银行和证券等金融机构、评级公司等资源整合起来，推动这项工作。这样不仅有利于推动政府债券管理工作高质量有效运行，而且还有利于保证政府债券项目绩效评价工作的客观公正。另外，张宝一还指出，如何有效推进地方政府债券项目运行评价过程监控，提升政府债券项目管理水平，提高政府债券使用资金的效率，也是近些年大家越来越关注的问题。
张宝一 总经理致辞
白彦锋教授强调政府债券项目绩效评价核心是拓展问题。具体涉及以下四个方面：第一，研究视野的拓展，通过借鉴日本和美国债务管理经验，向国际领域拓展。第二，资金使用的拓展。第三，投资范围的拓展，加大“碳达峰”和“碳中和”等目标领域的支持力度。第四，项目绩效评价的拓展。
白彦锋 院长致辞
中国财政科学研究院政府绩效评价中心主任王泽彩研究员基于项目收益的稳定性、持续性、审判的标准约束，项目的风险和区域的风险怎么引起决策部门重视等问题，提出了六个方面的建议。第一，强化绩效保障下的项目识别准备。当前项目审核是由发改委和财政共同来负责。按照预算法有关规定和具体要求，把现行的政府债券申报的一案两书实施方案进行标准化。第二，搭建进退自由的动态项目库，按照项目绩效目标管理办法，进行项目绩效目标识别准备。经过财政专家，行业专家充分科学论证通过，纳入储备库。第三，围绕债券项目的逻辑框架，考虑识别阶段、建设施工阶段、项目运用阶段，分行业，分领域去设计。特别是要探讨债券项目的全生命周期评价，既要年度指标，又要跨期指标的设计。第四，严格政府债券项目管理，对专项债券项目资金纳入专款专用渠道。项目资金要从源头上强化债券项目绩效管理意识。预算的编制，特别是预算的执行、调整、监督，以及项目的决算，项目的评价全过程的预算管理链条，实行上级政府不救助原则。第五，可视化监督管理。借助AI技术、大数据、云平台，及时反馈地方各类项目实施情况和资金运用情况，以及新增债务率变化，至少要做到止损。第六，加强债券项目绩效评价，充分发挥独立中肯的社会第三方意见。
王泽彩 研究员发言
中央财经大学绩效管理研究中心主任童伟教授论述了基于政府债务评价模式和评价指标体系设计的有关内容。认为无论是一般的项目的绩效评价，还是政府投资基金、政府债券项目绩效评价，不同行业，不同对象，不同评价目的，都会使评价指标体系的设计，出现一些明显差异。因而在设计指标体系时，应考虑不同对象特点，相关环境因素，结合相关经济社会发展实际需求，进行一些调整和完善。通常情况下指标设计体系，遵循一些相关的理论模型的指引和要求。 目前，国外在项目管理中运用比较广泛的评价模型有逻辑模型、平衡计分卡、关键绩效指标KPI模型。而在国内，主要是从投入过程、产出和效果这几个纬度开展评价，还有借鉴国际金融组织贷款项目支出绩效评价指标体系。
童伟 教授发言
中央财经大学政府管理学院曹堂哲教授，将政府投资项目绩效管理与地方政政府债券项目管理进行对比，从两者之间的个性与共性角度展开深入分析。从共性角度上讲，专项债券绩效管理，以预算资金为主线，并与顶层设计挂钩。即专项债券资金绩效管理体系，应该是全方位，全过程，全覆盖这样的体系。专项债券的资金绩效管理，应该从目前重点关注的项目层面，项目政策层面，制度和管理过程，同时向政府层面拓展。要按照预算改革的要求，加强专项债的政策和管理的绩效评价，包括在专项债券的项目库、限额、预算、发行、资金使用、还本付息，以及监督。把这些纳入到政策和管理的综合绩效评价当中。专项债券的资金绩效管理，对应的是全生命周期的概念。即资金全生命周期，加上项目全生命周期。此外，针对专项债券的项目特点，重点是要评估公益性、收益性和资本性，从三个方面去展开：一是做好财政风险和财政承受能力论证。二是建立谁分配谁审核目标制度。从而把项目实施者、业务主管部门、投资主管部门的职责划分清楚。三是绩效评价的结果和专项绩效的额度相挂钩。
曹堂哲 教授发言
中证鹏元资信评估股份有限公司延骁威研究员表示，在实践层面上由于缺乏政府债券相关绩效评价的标准，因而对地方政府专项债相关的绩效评价文件的出台表示非常的迫切。同时还指出，在政府债券项目绩效评价的过程中，项目的外部性收益内部化问题也应值得关注。
延骁威 研究员发言
中证鹏元资信评估股份有限公司喻策研究员结合自己工作中遇到的具体问题，与有关专家进行了交流。比如，可研批复的修改，首先会造成发改委重大项目库同财政系统里面信息不一致的情况，进而会影响项目的正常施工。有关专家指出，去年94号文已经调整相关程序，不具备实施条件，落不了地的项目，可以调整到其他具备条件的项目上面去。
喻策 研究员发言
对外经济贸易大学“一带一路”PPP研究中心合作与发展部韦小泉主任指出，项目绩效评价前期工作应由政府有关部门、会计师事务所、银行等金融机构共同参与。如果没有政府、企业等机构参与，做出来的东西，就是项目融资。讨论PPP项目的绩效评价问题、专项债绩效评价问题，如果底层资产是乱的怎么评。政府专项债的核心，通过财政资金注入，通过专项债杠杆，形成资产和经营收入。一般来讲，土地收入与债券项目相对应，但如果出现匹配失衡，甚至出现土地不存在的现象，这是值得注意的问题。此外，韦小泉还强调了资金跟着项目走，项目跟着规划走，规划跟着人口走的重要性。
韦小泉 主任发言
中央财经大学人大预算审查监督研究中心副主任姜爱华教授，根据对已有文献的梳理，发现政府债券项目绩效评价的说法不太一致，有待统一认识。比如，有的叫债券绩效管理、资金绩效管理、绩效预算管理、债券项目绩效管理等，叫法不太一致，国家文件怎么规定，值得商榷。在项目评价过程中，应把外部性也讨论进来，同时也应更多关注公益性。专项债更多资产是经营性国有资产，特别是行政事业性管理资产，这方面研究比较少，可能未来需要花大力气来进行改革，或者优化，或者完善。在众多专项债项目中，确实是会形成很多资产，要重视资产管理，提高管理水平。
姜爱华 教授发言
中国光大银行总行财税处刘灵芳处长从银行视角出发，指出银行有比较完整的风控体系，可以值得借鉴。在光大银行风险防控管理的过程中，做任何项目有事前、事中、事后评价体系。协助项目单位做这样一个前期的工作，包括发行前的工作，争取把所有资金形成真正实物工作量，避免形成浪费。同政府部门，尤其协助各地的财政部门，把所有好的项目筛选出来，真正把这些资金用到既能够带动有效投资，又有风险可控的方向上来。刘灵芳还建议，银行金融机构需要和政府部门建立信息共享机制。另外，也要不断完善资金的专款专用机制。
刘灵芳 处长发言
中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成教授就地方政府专项债券项目绩效评价的突破点问题进行了发言。温来成教授认为，从政府专项债的类别上来看，现在有明确管理制度的专项债券，有土地储备债、棚户区改造专项债、公路交通专项债等等，从2015到现在梳理到30多个种类。从发行的范围上来看，目前还是存在债券发行较为宽泛的问题。另外，项目建设的跨年度性和绩效评价年度性衔接匹配问题是当前的焦点。在绩效评价过程中，需要在思想认识、管理制度和指标体系设计三个方面取得突破。
温来成 教授发言
中证鹏元资信评估股份有限公司研发部总经理李慧杰研究员进行了会议总结。李慧杰研究员表示，从2015年开始，地方政府债券规模越来越大，项目绩效问题值得大家关注。政府往往通过融资平台实施项目，除了政府专项债外，融资平台需要配套融资，从而放大了杠杆。这也导致了这些年政府发债的前门开的很大，但后门却一直没有堵上，2020年城投债净融资达到1.8万亿元。最后，李慧杰对各位专家嘉宾参加研讨会表示衷心地感谢，同时也希望各位专家多来参加中财-中证鹏元地方财政投融资研究所举办的会议。
李慧杰 研究员发言
撰稿人：贺志强
