近日，由中央财经大学财政税务学院何杨教授和张聪博士撰写的论文《应对气候变化的税收挑战与政策建议——基于全球公共品融资的视角》在中文A类期刊《税务研究》2023年第10期录用刊发。以下为文章主要内容。

《应对气候变化的税收挑战与政策建议——基于全球公共品融资的视角》

《税务研究》. 2023 (10)

何杨 张聪

财政税务学院

摘要：应对气候变化是一项全球公共品，其供给和融资需要不同于国内公共品的国际合作模式。税收政策作为碳定价机制的核心工具之一，是应对气候变化的重要内容。当前，应对全球气候变化的税收政策在政策设计、与其他政策之间的协调以及国际协调等方面还存在问题与挑战，因此应对气候变化的税收政策制定应加强全球层面的碳定价机制建设、充分挖掘应对全球气候变化的国际合作潜力。

引言

随着全球公共品的提出和研究深入，应对气候变化逐渐被认为是一项将全人类联系在一起的共同使命。全球公共品除了具备一般公共品非竞争性、非排他性的特征，还惠及全球，能够使多个国家的人民受益且有利于代际公平。

在为全球公共品提供融资的机制中，碳税等价格型工具和排放权交易等市场型工具，比命令与控制型工具（如标准、配额和产品禁令）可能更加行之有效。但是目前仅通过国内税收政策的方式促使各国碳减排是否是一种最合理的方式？如果从全球公共品的角度认识气候变化，能否进行更加具有全球性和包容性的税收政策设计？这是本文想要探讨的问题。

一、从全球公共品角度理解气候变化

（一）应对气候变化具有明显的公共属性

应对全球气候变化是一种典型的全球公共品。气候稳定具有非竞争性和非排他性，不可能把一些人排除在外。同时，气候稳定的收益也具有典型的普遍性，惠及全球、全部人群和未来数代。不同国家如果在应对气候变化中寻求“搭便车”，严重影响其融资，就会使得这一全球公共品供给出现严重的资金不足，这也是当前全球公共产品供给最大困境之一。

（二）应对气候变化的供给模式

全球公共品的提供模式，分为加总供给型、权重加总供给型、最低出资国决定供给型、出资逆序供给型和门槛供给型。应对气候变化属于典型的加总供给型，也就是全球公共品总量等于各国份额之和。在这种情形下，需要建立有约束力的多边机制，确保各国共同履行供给责任，但是各国国情不尽相同，经济发展阶段、资源禀赋、地理位置等因素都将影响各国参与全球公共品提供的能力和意愿。

二、应对全球气候变化的税收政策

存在的问题与挑战

（一）气候变化的复杂性可能使税收政策设计陷入困境

1.征税范围。温室气体的构成较为复杂，从各国实践情况看，碳税仅是针对向大气排放二氧化碳而征收的一种环境税；新西兰提出的“打嗝税”针对牛羊打嗝产生的甲烷；能源类税收政策是对能源消费本身征税，涵盖的温室气体种类更多，但碳减排作用十分有限。

2.税率水平。开征碳税的影响将十分广泛，政府尤其是发展中国家政府都不敢将税率定得过高，而较低的税率其实无法弥补碳排放的成本。因此，碳税税率的设计存在着两难困境。

（二）税收政策工具和其他政策工具协调比较困难

碳减排政策设计是一个系统性工程，应充分考虑不同碳减排政策的整体协调，有效降低碳减排政策实行过程中可能产生的摩擦，提升碳减排效率，否则将可能导致碳减排进程缓慢，甚至对经济发展产生严重的负面冲击。一方面，碳税和碳排放权交易可以并行，但可能会产生双重征管和相互抵消的问题。另一方面，金融系统风险会制约税收政策的有效推进。

（三）应对全球气候变化税收政策的国际协调困难重重

缺乏应对全球气候变化的国际协调机制。对于全球公共品的决策，由于国际上不存在与各国政府等同的机构，以迫使行动者作出贡献，全球公共品的国际合作大多出于自愿。

三、基于全球公共品视角应对气候

变化的税收政策创新

面对应对气候变化这一全球性问题，税收政策的设计应该跳出国内公共品的限制，着眼于全球公共品的视角，通过尽可能不影响发展的方式实现生产方式、生活方式和消费模式的转型。本文提出如下想法：

（一）加强碳定价机制建设，优化税制结构

第一，综合考虑税收工具的碳定价机制。税收能够在低碳发展中释放强烈的碳价格信号，一是要开征独立碳税或将碳税列为现有环境税的一个税目，二是充分发挥现有税收政策（如资源税）对碳减排的作用。

第二，基于附加税原理进行全球环境税的设计。对于全球环境税，可以考虑在流转税、所得税的基础上，征收“气候附加税”，既简单易行，又能够长期地筹集收入。

第三，丰富企业所得税和个人所得税税收优惠的碳减排激励。这不仅可以激励企业和个人积极主动地参与到应对气候变化的行动当中，也能够平衡企业税收负担，降低碳减排政策对经济社会的负面冲击。

（二）充分挖掘应对全球气候变化的国际合作潜力

第一，以多边碳减排税收政策取代单边碳减排税收政策。应对气候变化是世界各国面临的共同挑战，单边税收政策可能会加剧气候治理的摩擦、严重损害其他国家的利益诉求，因此，以多边碳减排税收政策取代单边税收政策将是应对全球气候变化的必经之路。

第二，充分发挥联合国等国际组织的协调作用。“全球政府”的缺失使得应对全球气候变化的国际合作进程缓慢，应充分发挥联合国等国际组织在应对全球气候变化过程中的作用，协调各国利益与碳减排责任。

第三，注重发展中国家税收征管能力建设。我国通过“一带一路”倡议等为发展中国家征管能力提升作出了努力，这些经验应该通过全球公共品提供的多边机制予以更多的推广，使得更多的发展中国家在应对气候变化的全球化合作中实现合作共赢的目标。

撰稿：何杨、张聪

审核：陈士平