2022年6月25日，由中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所、中央财经大学财政税务学院、中国财政发展协同创新研究中心、中央财经大学粤港澳大湾区研究院财税研究中心联合主办的我国省级以下财政体制改革研讨会在线上成功举办。来自中国社会科学院、中国财政科学研究院、厦门国家会计学院、中国人民大学、辽宁大学、山东财经大学、中南财经政法大学、中央财经大学，以及中证鹏元资信评估股份有限公司的十几位专家学者进行了发言。来自全国各地的专家学者、学生，以及社会各界人士7200多人通过腾讯会议、百度直播参加了研讨会。
本次会议由中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授主持，中央财经大学党委副书记、副校长马海涛教授致辞。
马海涛副校长对各位与会嘉宾表示了热烈地欢迎和衷心的感谢。同时，在致辞中表达了对推进省级以下财政体制的几点思考：第一点，关于省以下体制、事权、支出责任、收入关系和转移支付。认为这几个概念密不可分，前后铺垫。在财政改革中，需要考虑这几个关键词如何能够统筹，形成一盘棋，解决牵一发而动全身的问题。第二点，政府间财政关系与政府间关系。从大的格局来看，不能脱离政府关系单纯去看政府间财政关系。第三点，关于省以下的财政体制，需要在一盘棋的概念之下，真正理清事权和支出责任两根线，哪级政府负责办事，由哪级政府负责支出，需要明确大的方面，同时，尽量细化责任，缓解上下级政府职能重叠的现象。第四点，需要在中央宏观指导下结合地方自身的实际情况进行探索，不能一刀切。各地的情况存在差异，例如广东东部发达地区和甘肃、青海欠发达地区，财政政策的期望是不一样的。基于这种情况，需要讨论省以下的财政体制如何实现多元化。
马海涛副书记、副校长致辞
厦门国家会计学院副院长郑涌教授对于国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）发表了看法，认为省以下财政体制涉及到地方政府的多层级利益划分，涉及到利益的调整，难度很大，它是制度性、基础性、机制性的重要设计，是划清利益边界，让各方主体可预期的基础性制度文件。郑涌教授认为《意见》提出了几个大的框架，一是合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任；二是理顺省以下政府间收入关系。要做到参照税种属性划分、规范收入分享方式，适度增强省级调控能力；三是完善转移支付制度。强调厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金；四是建立健全省以下财政体制调整机制。包括建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整和加强各类转移支付动态管理；五是规范省以下财政管理。包括规范各类开发区财政管理体制、推进省直管县财政改革、做实县级“三保”保障机制、推动乡财县管工作提质增效、加强地方政府债务管理。
郑涌教授发言
中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇研究员以《形成一个更有效提供地方公共服务的财政体制》为题发表了论述。认为公共服务型政府建设过程当中，需要解决如何有效提供公共服务的问题。从纵向来看，分级提供公共服务，需要通过分税制财政管理体制进行。首先，经济建设型政府的难题，就在于政府职能的界定、国家治理与财税的关系、地方保护、市场分割的问题。地方政府追求更大的经济总量，拥有更多的财政收入，才能提供更好的公共服务，这样就存在短期与中长期财政规划之间的矛盾。其次，省以下财政体制运行中的难题在于公共服务的财力保障、“三保”问题、更高品质的地方公共服务提供的问题和省以下财政转移支付的问题。无论是什么方面，都需要解决财政的可持续问题。省级层面主要是地方债问题，包括财政统筹和债务偿还，县乡存在财政困难问题，其中有短期的挑战，也需要中长期的规划。总体来说，杨志勇研究员认为，省以下财政体制改革，需要适应高质量发展，总的原则就是要以地方公共服务效率为中心进行改革。
杨志勇副院长发言
中国财政科学研究院副院长傅志华研究员围绕《推进国家治理现代化的高度来看省以下财政体制改革问题》展开讨论。傅志华副院长认为，省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，更是大国治理中的周期性内容。对此傅志华副院长从宏观角度发表了三点意见。第一，省以下财政体制改革不只是财政问题。推进省以下财政体制改革，必须放到全面深化改革的大背景下考虑。财政制度的安排都涉及到国家的制度构建、行政管理体制等方面，需要从国家治理现代化总体上考虑。第二，省以下财政体制改革不只是地方的问题。地方政府财政体制的安排，应当放到整个财政体制改革的大背景下来思考。要继续深化中央与地方财政管理的改革，并且在取得实质性进展的前提下解决问题。第三，强调地方各级政府财政体制的规范性，不代表各地整齐划一。要鼓励地方政府大胆探索，追求管理上的创新。
傅志华副院长发言
中国人民大学财政系主任吕冰洋教授分析了省以下财政体制改革应当关注的目标。《意见》中提到改革指导原则有三点：一是统一领导、全面规范；二是因地制宜，激励相容；三是稳中求进，守正创新。吕冰洋教授认为，分析改革的目标需要解剖财政体制改革的构成。财政体制的核心是事权、税权、转移支付，历次的改革都是围绕这几点进行。从过去财政改革文件的关键词统计来看，出现最多的关键词是“统一”，财政体制从上到下坚持的就是统一领导、分级管理的体制，这也与政府间关系相匹配。第二个高频词是“困难”，说明县乡财政困难是突出的问题，历次改革都在强调通过财政体制改革保障好地方的财力。第三个高频词是“分担”，分担体现了我国治理特性，我国上下级政府很多时候是合作的关系。总体来说财政体制改革的目标大致有财力保障、激励平衡、风险分担、统一市场、财政管理规范、地方政府职能转变。财政体制改革要逐步推进，中央推动整体改革积极性，制定统一规则，地方政府也要探索适合当地实践的改革之路。
吕冰洋教授发言
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇教授以《省以下财政体制匹配逻辑与配套改革》为题发表了论述。王振宇教授认为，省以下财政体制改革是分税制的产物，在分税制改革后出现了地方财政困难和收入划分改革问题，于是不断的通过不同的形式改革，例如简化政府财政层级，做基层财力保障机制的设计等。对于目前的财政体制改革，王振宇教授提出了六点意见。第一，处理好条块治理问题，国家总体的原则是以块为首，以条为辅，做好条块之间边界划分，条块协调是下一步要改进的问题；第二，加强和改进行政区划，保持行政区划的总体稳定。省以下财政体制有赖于和行政体制相匹配，需要遵循一级政府，一级财政的基本逻辑；第三，注重机制保障和改善民生。对现有民生事项合理性进行评估、合并，积极稳妥推进各类民生社会事业改革；第四，有序推进机关事业单位改革。应当完善财政供养人员收入分配制度，考虑财政供养人口以及补贴问题；第五，统筹考虑解决特殊性问题。需要考虑到收缩性地区，省以下推广预算管理体制问题，以及一些隐性的财政体制问题；第六，强调地方财政治理，提高财政治理能力。通过标准化、信息化工作，促进财政体制的科学化、民主化、法治化过程。
王振宇教授发言
山东财经大学财税学院院长李森教授发言的题目是《深化省以下财政体制改革需要实现的几个“结合”》。第一个结合是实现横向分权与纵向分权的结合。横向分权是市场与政府关系的处理和协调，纵向分权是政府间财政管理权的划分。横向分权是纵向分权的基础，划分政府间的财政管理权限，首先需要界定政府作为整体应该掌握的资源配置权。第二个结合是央地财政体制改革和省以下体制改革的结合。中央和省级政府之间财政管理权划分清楚，才可能为省以下各级政府之间财政管理权划分奠定基础条件。第三个结合是自上而下的分权和自下而上授权思路的结合。高层政府和基层政府的体制设计，需要在集权与分权之间实现稳定的均衡，既符合效率原则，又符合公平原则。第四个结合是政府间事权和支出责任划分思路的结合。有些公共产品和服务由非政府供给主体来配置资源、生产提供的话，可以实现更高的效率。或者给定公共产品选择合适的供给主体，可以减轻政府间事权支出责任划分的难度。第五个结合是税收收入划分与非税收入划分的结合。合理安排税收收入和非税收入划分，有利于优化地方政府的收入结构，防范地方政府的债务风险，实现地方财政的持续稳定运作。第六个结合是局部性研究与整体性研究的结合。对财政体制大部分的研究都是局部性研究，在研究事权支出责任划分的时候，很少考虑政府间财权收入的划分，导致优化转移支付的规模带来一定的难度。对此如果把局部性的研究和整体性的研究结合起来，对优化省以下的财政体制很有意义。
李森教授发言
中南财经政法大学财税学院胡洪曙教授以《“营改增”背景下我国地方税体系的重构》为题分享了观点。基于《意见》中构建财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制以及地方税种建设与划分的指导思想，胡洪曙教授结合国内外情况讨论了省市县主体税种的构建思路。从主体税种划分的可行性与科学性来看，我们国家现有的约18种税在五级政府构架下很难划分，如果能够在财政省管县的基础上改成三级构架，则是比较理想的改革前提。胡洪曙教授重点介绍了开征销售税与房地产税的构想。对于开征销售税，胡教授首先阐述了销售税作为省级主体税种的理论依据，并且基于公共服务与税负的匹配，在消费端征税是一个合理的选择，而其中的难点是如何协调和增值税的关系。对于开征房地产税，胡教授认为从收入公平分配、公共投入“溢价回收”的角度，房地产税是一种良税。同时房地产税的纳税人应为所有者，计税依据应为市场评估价值，税率应选择固定税率、比例税率，并对土地和改良物实行统一税率，同时不应对住宅、商业、工业等房地产实行差别化的税收政策。对于环境税改革，认为税率水平应真实反映边际社会损害与减排成本，税率设定应给地方一定的自主权，中央应享有一定的环境税收入以应对大气与河流等的跨区域污染予以转移支付。总的来说，未来省级可以考虑以销售税作为主体税种，县级可以考虑以房地产税作为主体税种，并改革资源税与环境税的税制安排与收入划分，从而相对提高地方自有财力水平以及税收与经济的适配度。
胡洪曙教授发言
中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成教授围绕完善省以下财政体制改革，强化地方政府债务风险管理进行了论述。第一，《意见》对地方政府债务管理具有重大意义。包括明确了省级党委和政府负总责，将地方债务管理纳入省级以下财政管理体制，强调坚决查处违法违规举债行为。第二，目前地方政府债务管理面临的主要问题。目前的问题主要存在于五个方面：一是地方政府的隐性债务在继续蔓延；二是近年地方政府专项债的发行规模较大、增长较快，具有较高的风险，可能会对我国财政产生冲击；三是政府债券建设项目全生命周期的绩效管理还处在起步阶段，需要防范风险；四是省级以下各级政府债务的管理职责还需要进一步厘清；五是政府债务管理的问责机制需要进一步完善。第三，落实加强地方政府债务管理的政策建议。从地方政府债务管理角度来看，需要落实几项重要工作。一是省级党委政府总负责，加快投融资平台转型步伐，有效管控地方政府隐性债务风险；二是省级财政部门需要加强专项债券发行管理；三是省级部门要监督地方政府开展债券资金建设项目全生命周期绩效管理；四是以《意见》为依据，进一步明确省、市、县在地方政府债务管理过程中的职责；五是以《意见》为依据，进一步完善地方政府债务管理问责机制。
温来成教授发言
中证鹏元资信评估股份有限公司工商企业评级副总监张伟亚侧重于《意见》对地方政府债务以及城投债的影响发表了观点。第一点是分清事权，厘清财权，统筹债务。分清事权是要发挥集中力量优势，明晰事务主导单位；厘清财权是要奠定省级与市县财税收入分配原则；统筹债务是要省级政府负总责，强调债务兜底。对于统筹债务，张伟亚总监认为《意见》有三大意义，一是有利于隐性债务的显性化，二是有利于防止市县政府的基建和债务冒进的双循环，三是有利于均衡省域不同区县的差异和弱区县对于城投债的依赖。第二点是遏制隐性债务增量，规范地方债融资，盘活地方资产。隐性债务对地方政府来说是无法避免的，所以要通过规范行为，切实降低县市偿债负担，坚决查处违法违规的举债行为。同时需要加强省级政府的协调力度，将地方债以省为单位进行统筹考虑，提高利用地方债的效率，避免出现债务冗余。
张伟亚副总监发言
中证鹏元资信评估股份有限公司研发总监李慧杰研究员最后进行了会议总结。李慧杰研究员表示，《意见》的出台对于完善省级以下的财税体制，理顺省级以下事权和支出责任有着重要意义，将缓解基层政府的支出压力，有助于降低地方政府的融资冲动，控制债务规模，提升债务防范能力。面对省级以下财税体制不够完善的问题，《意见》将在很大程度上提升基层政府收入自给率，缓解基层财政收支的不匹配，有助于控制和防范区县级的债务风险。最后李慧杰研究员对各位专家学者参与本次研讨会表示由衷的感谢。
李慧杰研究员发言
会议梳理了当前省级以下财税体制改革的现状、问题和难点，探讨了未来改革的方向与重点，为下一步的财政体制改革研究工作提供了思路，本次我国省级以下财政体制改革研讨会取得圆满成功。
审核：刘金科
